Rechtliche Aspekte von Nutzungsentgelten auf globale Umweltgüter

Die wichtigsten globalen Umweltgüter sind die Hohe See und der internationale Luftraum. Es handelt sich um globale Gemeinschaftsgüter, da deren Nutzung keiner staatlichen Hoheitsgewalt unterliegt. Die Handlungs- und Verfügungsrechte über diese Umweltgüter sind nur in geringem Maß geregelt. Es kommt daher zu einer Übernutzung, insbesondere durch den Luft- und Schiffsverkehr. Die Tendenz ist steigend. Die Übernutzung führt zu einer Umweltbeeinträchtigung, die langfristig schwerwiegende Umweltschäden verursacht. Eine Handlungsmöglichkeit, um die Umweltbelastung zu reduzieren, sind Nutzungsentgelte, die auf nationaler, gemeinschaftlicher und internationaler Ebene erhoben werden.

Umweltschäden durch verstärkte Nutzung der globalen Umweltgüter

Die Nutzung der globalen Umweltgüter wird immer intensiver. Bereits 2006 verfasste das Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit einen Bericht über die Nutzung der globalen Umweltgüter und die rechtliche Ausgestaltung von Nutzungsentgelten. Im Bericht sind Schätzungen zur Entwicklung der Auswirkungen der Nutzung der globalen Umweltgüter veröffentlicht.

Dem Bericht zufolge lag der Anteil des Flugverkehrs an der vom Menschen verursachten Klimaänderung bei 3,5 Prozent. Dieser Anteil könnte bis 2050 auf 15 Prozent steigen.

Die Luftfahrt ist die am stärksten wachsende Emissionsquelle für Treibhausgase.

Auch die zunehmende Nutzung der Meere durch den Schiffsverkehr führt zu Umweltschäden. Die Meere werden durch Schiffsabwasser, verschiedene Schadstoffe und Müll verschmutzt. Ein Problem stellt auch der Austausch von Ballastwasser dar. Nicht nur die Luftfahrt, sondern auch der Schiffsverkehr führt zum Ausstoß von Luftschadstoffen. Nachteilige Folgeschäden wie saurer Regen entstehen vor allem durch den Ausstoß von Schwefeldioxid und Stickoxiden.

Umweltschäden durch verstärkte Nutzung der globalen Umweltgüter | Foto: ©Richard Carey #358485701 – stock.adobe.com

Nutzungsentgelte als finanzpolitische Instrumente zur Reduzierung der Umweltbelastungen

Nutzungsentgelte im Luft- und Schiffsverkehr könnten die Umweltbelastungen reduzieren. Über deren Einführung auf nationaler, gesellschaftlicher und internationaler Ebene wird bereits seit einigen Jahren diskutiert. Nutzungsentgelte sind Finanzinstrumente, die folgendermaßen charakterisiert werden:

• die Nutzung eines bestimmten Umweltguts ist an die Zahlung eines Geldbetrags geknüpft
• das Nutzungsentgelt ist eine Gegenleistung für die Bereitstellung des Nutzungsrechts
• das Nutzungsentgelt hat eine Lenkungsfunktion, um ein Verhalten zu lenken
• das Nutzungsentgelt hat eine Finanzierungsfunktion und wird für einen bestimmten Zweck genutzt

Ein wichtiger Aspekt ist die Finanzierungsfunktion. Mit den Nutzungsentgelten wird ein Finanzaufkommen generiert, das zur Finanzierung verschiedener Klima- und Umweltprojekte genutzt wird. Mit der Finanzierung solcher Projekte können die Umweltfolgen bei der Nutzung von Umweltgütern zumindest teilweise kompensiert werden.

Gestaltungsmöglichkeiten von Nutzungsentgelten auf Umweltgüter

Das Ordnungsrecht ist ein herkömmlicher Ansatz der Umweltpolitik und konnte bislang die Nutzungsprobleme beim Luft- und Seeverkehr noch nicht bewältigen. Nutzungsentgelte könnten eine ergänzende Steuerungsmöglichkeit darstellen, wenn sie auf internationaler, europäischer und nationaler Ebene erhoben werden. Bei diesen Nutzungsentgelten handelt es sich um Abgaben, die von einer bestimmten Gruppe erhoben werden, die den Luftraum und die Hohe See nutzt. Für die Nutzung dieser Umweltgüter soll eine Ausgleichspflicht gelten.

Die Umweltkosten des Luft- und Schiffsverkehrs können auf die jeweiligen Verkehrsnutzer umgelegt werden.

Die Nutzungsentgelte haben in diesem Fall eine wirtschaftliche Anreizwirkung und können das Verhalten der Nutzer lenken. Die Nutzer könnten mit den Entgelten dazu angeregt werden, weniger zu fliegen oder den Seeverkehr weniger zu nutzen. Die Nutzungsgebühren regen dazu an, auf umweltfreundlichere Verkehrsmittel auszuweichen. Zusätzlich werden durch die Nutzungsentgelte Einnahmen generiert, die für umweltpolitische Zwecke verwendet werden können. Für die allgemeinen Haushalte stellen die Nutzungsentgelte eine Entlastung dar.

Für die Nutzungsentgelte auf Luft- und Seeverkehr ergeben sich mehrere Gestaltungsmöglichkeiten:

• Erhebung abhängig von den Emissionen als Emissionsabgaben oder CO2-Abgaben
• Erhebung abhängig vom Treibstoffverbrauch als Mineralöl- oder Kerosinsteuern
• Nutzungsentgelte für die Nutzung von Einrichtungen, zum Beispiel als Maut, Wasserstraßengebühren, Hafengebühren oder Landegebühren
• Nutzungsentgelte für Beförderungsdienstleistungen als Ticketabgaben oder Frachtgebühren

Auf nationaler Ebene haben einzelne Staaten bereits Nutzungsentgelte auf den Luft- und Schiffsverkehr eingeführt. Großbritannien ist mit der Air Passenger Duty ein Beispiel dafür. Die Einführung von Nutzungsentgelten auf über- und zwischenstaatlicher Ebene wurde bereits mehrfach gefordert, doch ist sie bislang an den politischen Widerständen gescheitert.

Auf dem G8-Gipfel in Gleneagles im Juli 2005 wurde die Erörterung neuer Entgelte auf den Luft- und Schiffsverkehr angekündigt. Sie endete jedoch in einem unverbindlichen Bekenntnis zu den innovativen Finanzierungsinstrumenten. Auf europäischer Ebene wurde ein Arbeitspapier der Europäischen Kommission zu neuen Finanzierungsmöglichkeiten für die gemeinschaftliche Entwicklungshilfe lediglich vorbereitend beraten. Dem Emissionshandel als Regelungssatz für den Flugverkehr wurde der Vorrang eingeräumt.

Das Ordnungsrecht ist ein herkömmlicher Ansatz der Umweltpolitik und konnte bislang die Nutzungsprobleme beim Luft- und Seeverkehr noch nicht bewältigen | Foto: ©moofushi #1189055793 – stock.adobe.com

Rechtliche Determination bei der Einführung von Nutzungsentgelten auf globale Umweltgüter

Vor der Einführung von Nutzungsentgelten auf globale Umweltgüter wie den Luftraum und die Hohe See muss die rechtliche Determination geklärt werden. Dabei sind die Vorgaben des Völkerrechts, des Rechts der Europäischen Gemeinschaft und das deutsche Verfassungsrecht zu berücksichtigen.

Bei den rechtlichen Aspekten sind bereichsübergreifende und bereichsspezifische Vorgaben zu unterscheiden.

Bereichsübergreifende Vorgaben gelten unabhängig vom jeweiligen Verkehrsträger und sind daher gleichermaßen relevant für den Luft- und Schiffsverkehr. Die folgenden rechtlichen Aspekte gelten als bereichsübergreifend:

Aspekte des Völkerrechts

Nutzungsentgelte auf globale Umweltgüter haben einen grenzüberschreitenden Bezug. Auch dann, wenn sie nur innerhalb eines Staates erhoben werden, können sie die Freiheit der Angehörigen anderer Staaten einschränken. Ein Beispiel dafür ist die Durchfahrt durch andere Staaten. Bei den völkerrechtlichen Aspekten werden das allgemeine Völkerrecht und das Welthandelsrecht unterschieden. Das allgemeine Völkerrecht regelt die hoheitlichen Befugnisse der Staaten kraft ihrer Souveränität. Das Welthandelsrecht stellt Anforderungen an die Beschränkung des Waren- und Dienstleistungsverkehrs auf.

Nutzungsentgelte auf globale Umweltgüter haben einen grenzüberschreitenden Bezug | Foto: ©SEVENNINE_79 #410909476 – stock.adobe.com

Berücksichtigung des Europäischen Gemeinschaftsrechts

Sollen Nutzungsentgelte innerhalb der Europäischen Gemeinschaft oder einzelner Mitgliedsstaaten erhoben werden, muss das Gemeinschaftsrecht angewendet werden, das deutlich differenzierter als das Völkerrecht ist. Bei der Erhebung von Nutzungsentgelten auf Gemeinschaftsebene ist die Frage nach der Rechtssetzungsbefugnis zu klären. Das gilt bei der selbstständigen Erhebung der Entgelte und der Verwaltung durch die Gemeinschaft nach haushaltsrechtlichen Anforderungen.

Für gemeinschaftlich und mitgliedsstaatlich erhobene Nutzungsentgelte müssen auch das Beihilferecht der Gemeinschaft sowie die europäischen Grundfreiheiten und Grundrechte berücksichtigt werden.

Nationales Recht bei der Erhebung von Nutzungsentgelten auf nationaler Ebene

Soll auf nationaler Ebene ein Nutzungsentgelt erhoben werden, muss das Völker- und Gemeinschaftsrecht des jeweiligen Nationalstaates angewendet werden. In Deutschland ergeben sich im Hinblick auf das Grundgesetz finanzverfassungsrechtliche und kompetenzrechtliche Fragen. Die folgenden Geldleistungspflichten sind vom Ansatz her denkbar:

• Steuern
• gegenleistungsabhängige Abgaben
• nichtsteuerliche Abgaben als Sonderabgaben

Bereichsspezifische Vorgaben für den Schiffsverkehr und den Luftverkehr

Um Nutzungsentgelte auf den Schiffsverkehr zu erheben, müssen beim rechtlichen Rahmen das allgemeine Seevölkerrecht sowie die regionalen Übereinkommen zum Seeverkehr und zum Meeresumweltschutz berücksichtigt werden. Weiterhin kommt es auf die einschlägigen Anforderungen des gemeinschaftlichen Primär- und Sekundärrechts an. Auf nationaler Ebene ist das deutsche Verfassungsrecht relevant.

Auch vor der Einführung von Nutzungsentgelten im Luftverkehr müssen Vorgaben des Völkerrechts, des Gemeinschaftsrechts und des deutschen Verfassungsrechts geprüft werden.